Добро пожаловать в ООН

Выборы

  • An electoral officer (right) assists a voter at a polling station during run-off presidential elections in the Central African Republic.
Президентские выборы в Центральноафриканской Республике. Фото ООН/Нектариос Маркогиннис

Общий обзор

Выборы являются одним из важнейших элементов демократических процессов, включая политические преобразования, осуществление мирных соглашений и упрочение демократии. Организация Объединенных Наций играет ведущую роль в оказании международной помощи в реализации этих важных преобразовательных процессов.

Организация Объединенных Наций оказывает помощь в проведении выборов только после отдельного запроса соответствующего государства-члена или на основании мандата Совета Безопасности или Генеральной Ассамблеи. Перед согласованием деятельности и оказанием помощи Организация Объединенных Наций оценивает потребности государства-члена, с тем чтобы гарантировать соответствие помощи конкретным потребностям данной страны или ситуации. Как неоднократно подтверждала Ассамблея, при оказании помощи Организация Объединенных Наций должна действовать объективно, беспристрастно, нейтрально и независимо, с должным уважением к суверенитету, признавая при этом, что ответственность за организацию выборов лежит на самих государствах-членах.

Более 100 стран попросили и получили помощь со стороны Организации Объединенных Наций в проведении выборов с 1991 года, когда Генеральный секретарь назначил заместителя Генерального секретаря по политическим вопросам координатором по вопросам помощи в проведении выборов, а Генеральная Ассамблея одобрила его кандидатуру. Организационные договоренности по оказанию помощи в проведении выборов между Организацией Объединенных Наций и соответствующими органами развивались и видоизменялись с 1991 года.

Сегодня ряд органов системы Организации Объединенных Наций имеет полномочия, относящиеся к предвыборным мероприятиям и поддержке, либо иным способом уствуют в мероприятиях по поддержке проведения выборов. Ассамблея неоднократно подчеркивала, что в такой области, где действует множество различных субъектов, необходимо комплексное согласование работы под эгидой координатора. В соответствии с этим, координатор отвечает за разработку стратегий по оказанию помощи в проведении выборов, определяет параметры оказываемой Организацией Объединенных Наций помощи в проведении выборов в конкретной стране, а также ему поручено вести реестр экспертов по вопросам проведения выборов, которых можно быстро направить на любые мероприятия Организации Объединенных Наций по оказанию помощи в проведении выборов.

Координатору оказывает поддержку Отдел по оказанию помощи в проведении выборов Департамента по политическим вопросам и вопросам миростроительства (ДПВМ) Секретариата Организации Объединенных Наций. По итогам оценки потребностей при проведении выборов он дает координатору рекомендации касательно параметров всех видов оказываемой Организацией Объединенных Наций помощи в проведении выборов в соответствии с запросом государств-членов. Отдел также дает консультации по вопросам планирования связанных с выборами компонентов миссий или проектов оказания помощи, поддерживает институциональную преемственность Организации и ведет единый реестр экспертов. Он также отвечает за разработку стратегии. От имени координатора он постоянно дает политические и технические указания всем органам системы Организации Объединенных Наций, участвующим в оказании помощи в проведении выборов, в том числе в отношении политики в области выборов и передовой практики. При необходимости Отдел оказывает поддержку Генеральному секретарю и его посланникам, а также политическим и миротворческим миссиям Организации Объединенных Наций в области предотвращения кризисов избирательного процесса и посредничества. Отдел по оказанию помощи в проведении выборов поддерживает также партнерские отношения с другими региональными и международными организациями, участвующими в выборах.

 

История и эволюция деятельности

На протяжении всей ее истории деятельность Организации Объединенных Наций тесно связана с проведением выборов. В ходе этапа опеки и деколонизации Организация Объединенных Наций контролировала проведение и выступала в роли наблюдателя в ходе большого числа плебисцитов, референдумов и выборов во всем мире.

В 1990-е годы Организация Объединенных Наций осуществляла наблюдение, контроль или организацию при проведении имевших историческое значение выборов и всенародных консультаций в Тиморе-Лешти, Южной Африке, Мозамбике, Сальвадоре и Камбодже. В последнее время Организация оказывает исключительно важную техническую и логистическую помощь в проведении эпохальных выборов во многих странах, в том числе в Афганистане, Центральноафриканской Республике, Демократической Республике Конго, Ираке, Непале, Сьерра-Леоне и Судане.

Спрос на услуги Организации Объединенных Наций по оказанию помощи в проведении выборов растет с одновременным увеличением продолжительности и сложности соответствующих операций. Наблюдение за проведением выборов, которое когда-то являлось одним из основных видов деятельности в рамках первоначальной поддержки со стороны Организации Объединенных Наций, стало теперь редким явлением, а масштабы оказания технической поддержки значительно выросли. Оказание помощи внимательно регулируется Генеральной Ассамблеей, и эволюция этого процесса нашла свое отражение в целом ряде резолюций, принятых с 1991 года (см. последние резолюции по этой теме, включая A/RES/70/168 от 2016 года включая и A/RES/72/164 от 2017 года).

Несмотря на эволюцию оказываемой Организацией Объединенных Наций помощи по проведению выборов, с тем чтобы адаптироваться к изменяющимся потребностям и обстоятельствам ее государств-членов, эта деятельность по-прежнему осуществляется на основе принципа, закрепленного во Всеобщей декларации прав человека, а именно: что основой власти должна быть воля народа, находящая выражение в периодических и подлинных выборах.

 

Виды помощи

Организация Объединенных Наций оказывает помощь в проведении выборов на основе убежденности в том, что некоего универсального подхода в этой деятельности не существует; все программы по оказанию помощи разрабатываются с учетом конкретных потребностей каждого запрашивающего помощь государства-члена. Хотя выборы, проведенные в контексте миссий Организации Объединенных Наций по поддержанию мира или в других постконфликтных ситуациях, пользовались большим вниманием международного сообщества, значительная часть деятельности по оказанию помощи в проведении выборов осуществляется в виде технической помощи не в условиях миротворческой операции. Далее приведены примеры различных видов помощи в проведении выборов, оказываемой Организацией Объединенных Наций. Эти примеры взяты из ряда программных документов Организации Объединенных Наций по проведению выборов.

  • Техническая помощь. До настоящего времени техническая помощь являлась наиболее распространенным видом помощи по проведению выборов, осуществляемой Организацией Объединенных Наций. Она заключается в оказании правовой, оперативной и материально-технической помощи с целью разработки или оптимизации избирательного законодательства, процессов и институтов. Техническая помощь может охватывать все или некоторые аспекты избирательного процесса. Она может распространяться на одно избирательное мероприятие или иметь долгосрочный характер и охватывать несколько избирательных мероприятий в зависимости от мандата или оценки потребностей и запроса о помощи. Хотя техническая помощь Организации Объединенных Наций оказывается главным образом избирательным учреждениям, она может также включать помощь ряду других сторон и институтов. Техническая помощь предоставляется на основании запроса государства-члена или мандата Совета Безопасности или Генеральной Ассамблеи. 
  • Наблюдение за выборами и другие оценки проводятся в ответ на просьбы Организации Объединенных Наций оценить или даже удостоверить целостность избирательного процесса. Такого рода мандаты являются по своей сути политическими и вследствие этого всегда основываются на решении Совета Безопасности или Генеральной Ассамблеи. Такие мандаты являются редкими. Они могут стать дополнительным инструментом для национальных субъектов в их усилиях по преодолению кризиса доверия к избирательному процессу и позволяют заинтересованным органам Организации Объединенных Наций получить оценку процесса для проведения будущих обсуждений. Определения мандатов претерпели изменения, вместе с тем мандаты на проведение, например, «наблюдения», «контроля» или «надзора» часто предоставлялись Организации Объединенных Наций на ранних этапах помощи со стороны Организации Объединенных Наций в проведении выборов, особенно в рамках процесса деколонизации. В последнее время Организацию Объединенных Наций просили «удостоверить» избирательные процессы в ряде стран. В других случаях в страну может быть послана небольшая группа «экспертов по наблюдению» Организации Объединенных Наций для наблюдения за процессом выборов и подготовки внутреннего доклада Генеральному секретарю о ходе их проведения.
  • Организация или контроль за проведением выборов. В редких случаях Организация Объединенных Наций может полностью возглавить процесс организации выборов в государстве-члене. Это было сделано в Камбодже (1992-1993 годы) и в Тиморе-Лешти (2001-2002 годы). В других редких случаях эксперты Организации Объединенных Наций входят в состав национальной избирательной комиссии: в таком случае ответственность делится между государством-членом и Организацией Объединенных Наций. Это имело место в Афганистане в 2004-2005 годах и в Ираке в 2005 году. Такие случаи по-прежнему являются исключениями, используемыми в определенных условиях переходного периода. Как правило, Организация Объединенных Наций выполняет вспомогательную роль в целях оказания содействия национальной избирательной комиссии.

 

Обращение с просьбами о помощи

Хотя значительная часть помощи оказывается по просьбе государств-членов, помощь в проведении выборов со стороны Организации Объединенных Наций может быть также предоставлена по просьбе Совета Безопасности или Генеральной Ассамблеи, как это часто бывает в тех случаях, когда мандат миссии по поддержанию мира или специальной политической миссии включает при ее создании компоненты помощи в проведении выборов. 

Руководящие принципы оказания Организацией Объединенных Наций помощи в проведении выборов изложены в приложении III доклада Генерального секретаря А/49/675. Основными руководящими принципами и процедурами являются следующие:

  • Просьбы об оказании помощи в проведении выборов должны направляться официальным ведомством государства-члена, уполномоченным заключать обязательные для государства соглашения с Организацией Объединенных Наций. Национальные органы по управлению выборами обычно не имеют таких полномочий, но поступающие от них просьбы могут, при определенных обстоятельствах, быть приемлемыми. 
  • Желающее получить помощь государство-член должно направить официальную письменную просьбу об оказании помощи в проведении выборов.
  • Просьбы следует направлять соответствующему Постоянному представителю при Организации Объединенных Наций на национальном или мировом уровне (Генеральному секретарю, его/ее специальному представителю или представителю-резиденту, или заместителю Генерального секретаря по политическим вопросам). Все просьбы будут препровождены Координатору по вопросам помощи в проведении выборов, которым в настоящее время является заместитель Генерального секретаря по политическим вопросам.
  • Поскольку многие аспекты процесса подготовки к выборам (например, регистрация избирателей) реализуются за многие месяцы или даже годы до самих выборов, просьбы об оказании помощи в проведении выборов должны представляться заблаговременно. 
  • После получения просьбы Организация Объединенных Наций проводит оценку. Обычно проведение оценки связано с направлением в страну миссии по оценке потребностей (МОП), осуществляемой Отделом по оказанию помощи в проведении выборов. На основе доклада МОП Координатор по вопросам оказания помощи в проведении выборов принимает решение о том, следует ли Организации Объединенных Наций предоставить испрашиваемую поддержку и какого типа эта поддержка должна быть.
  • После того, как Координатор утвердит поступившую просьбу, соответствующее учреждение Организации Объединенных Наций приступает к разработке и осуществлению предлагаемой программы помощи, действуя на основе рекомендаций МОП и в консультации с Отделом по оказанию помощи в проведении выборов.

 

Учреждения Организации Объединенных Наций, занимающиеся оказанием помощи в проведении выборов

В процессе оказания Организацией Объединенных Наций помощи в проведении выборов участвуют учреждения всей системы и задействуются взаимодополняющие экспертные знания и потенциалы многих частей семьи ООН. К ним относятся следующие:

Департамент по политическим вопросам и вопросам миростроительства (ДПВМ)

Заместитель Генерального секретаря по политическим вопросам и руководитель ДПВМ действует в качестве Координатора Организации Объединенных Наций по вопросам оказания помощи в проведении выборов; в осуществлении этой функции его поддерживает Отдел по оказанию помощи в проведении выборов ДПВМ. Все просьбы об оказании Организацией Объединенных Наций помощи в проведении выборов должны направляться заместителю Генерального секретаря по политическим вопросам, который выполняет, главным образом, две задачи: консультирует Генерального секретаря относительно просьб государств-членов и обеспечивает последовательность действий при оказании Организацией Объединенных Наций помощи в проведении выборов. Помимо выполнения своих широких координирующих функций по оказанию помощи в проведении выборов ДПВМ осуществляет надзор за работой специальных политических миссий на местах, которые во многих случаях участвуют в деятельности по оказанию помощи в проведении выборов в рамках своих мандатов по предотвращению конфликтов или миростроительству.

Департамент миротворческих операций (ДМО)

В рамках операций по поддержанию мира, а также во многих постконфликтных ситуациях помощь обычно оказывается по линии занимающихся вопросами проведения выборов компонентов полевых миссий под руководством Департамента миротворческих операций. В этих случаях Отдел по оказанию помощи в проведении выборов (ОПВ ООН) тесно взаимодействует с ДМО в процессе планирования и управления теми аспектами операций по поддержанию мира, которые связаны с оказанием помощи в проведении выборов.

Программа развития Организации Объединенных Наций (ПРООН)

Программа развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) является основным исполнительным органом Организации, отвечающим за оказание поддержки в развитии избирательных институтов, нормативно-правовой базы и процессов, а также в оказании поддержки при проведении выборов в ситуациях, не связанных с миротворческими или постконфликтными условиями. ПРООН руководит реализацией примерно 40–50 проектов помощи в проведении выборов в год. ПРООН также взаимодействует с государствами-членами по вопросам долгосрочного наращивания потенциала, в том числе по вопросам укрепления органов по управлению выборами в период между их проведением. На местном уровне, не в условиях миротворческой операции, страновые отделения ПРООН играют ключевую роль в координации усилий по оказанию помощи в проведении выборов. Помимо своей деятельности на местах ПРООН занимается анализом вопросов, связанных с проведением выборов, и подготовкой информационных материалов.

Управление Верховного комиссара по правам человека (УВКПЧ)

Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека обеспечивает подготовку и выносит рекомендации по контролю за соблюдением прав человека в контексте выборов, поддерживает и организует кампании за выборы без насилия, занимается популяризацией избирательного законодательства и учреждений, действующих с учетом соблюдения прав человека, а также следит за нарушениями прав человека в ходе избирательных процессов.

Добровольцы Организации Объединенных Наций (ДООН)

Программа ДООН предоставляет исключительно важную предметную и оперативную поддержку деятельности Организации Объединенных Наций при проведении выборов на местах, подкрепляя штат таких операций опытными специалистами зачастую в больших количествах и в чрезвычайно сжатые сроки развертывания. Отдел по оказанию помощи в проведении выборов работает в тесном контакте с программой ДООН в процессе отбора персонала на должности добровольцев в связанных с проведением выборов полевых миссиях. Лица, входящие в реестр ДООН, могут быть назначены на самые различные добровольческие должности в рамках реализации проектов и операций, связанных с проведением выборов на местах.

Управление Организации Объединенных Наций по обслуживанию проектов (ЮНОПС)

ЮНОПС является поставщиком услуг системе Организации Объединенных Наций и ее государствам-членам. ЮНОПС также предоставляет оперативную, логистическую и иную поддержку для деятельности по оказанию помощи в проведении выборов в ряде стран и часто работает в тесном сотрудничестве с ПРООН, содействуя оказанию помощи в проведении выборов. Проявляемые ЮНОПС гибкость и способность быстро реагировать имеют большое значение для системы Организации Объединенных Наций в ходе реализации деятельности по оказанию помощи в проведении выборов.

Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО)

ЮНЕСКО является специализированным учреждением Организации Объединенных Наций, которому поручено поощрять и поддерживать свободу выражения мнений, свободу печати и свободу информации. Свободные и независимые средства массовой информации, действующие как в онлайновом, так и в офлайновом режимах, играют исключительно важную роль в процессе перехода к демократии. С этой целью ЮНЕСКО работает над повышением возможностей средств массовой информации для объективного и сбалансированного освещения избирательных процессов. Через свои отделения на местах во всем мире ЮНЕСКО работает с местными журналистами и медийными работниками, предоставляя им профессиональную подготовку и расширяя их возможности в сфере освещения выборов.

Структура Организации Объединенных Наций по вопросам гендерного равенства и расширения прав и возможностей женщин («ООН-женщины»)

Структура «ООН-женщины» уполномочена через свои нормативные вспомогательные функции и оперативную деятельность давать указания и оказывать всем государствам-членам по их просьбе техническую поддержку в вопросах гендерного равенства, расширения возможностей и прав женщин и всестороннего учета гендерной проблематики. Эта структура поощряет гендерное равенство и участие женщин в политических процессах. Структура «ООН-женщины» также уполномочена возглавлять, координировать и стимулировать усилия по обеспечению подотчетности системы Организации Объединенных Наций в ее работе в области гендерного равенства и расширения прав и возможностей женщин. Она проводит подготовку и дает консультации по вопросам содействия установлению гендерного равенства и участию женщин в избирательных процессах.

Международная организация по миграции (МОМ)

Международная организация по миграции вошла в систему ООН в 2016 году. Являясь основной межправительственной организацией в области миграции, МОМ часто осуществляет программы голосования за пределами страны для беженцев, просителей убежища и мигрантов.

 

Ресурсная база по вопросам проведения выборов

Действуя в сотрудничестве с другими правительственными и неправительственными партнерами, Организация Объединенных Наций разработала несколько инструментов, которые являются полезными ресурсами для специалистов по вопросам проведения выборов.

Информационная сеть АСЕ по распространению опыта выборов

Информационная сеть АСЕ по распространению опыта выборов позволяет получить полную информацию о выборах, нацелена на создание сетей специалистов по вопросам проведения выборов и предоставляет услуги по наращиванию потенциала.

Информационная сеть АСЕ по распространению опыта выборов была разработана в 2006 году восемью организациями-партнерами, которые оказывают целенаправленную техническую помощь в области управления выборами. К ним относятся: Избирательный комитет Канады, Институт по проведению выборов для стран юга Африки (ИВЮА), Федеральный институт Мексики по вопросам проведения выборов (ИФЕ), Международный фонд поддержки избирательных систем (ИФЕС), Международный институт по вопросам демократии и помощи в проведении выборов (И-ИДЕА), Департамент Организации Объединенных Наций по экономическим и социальным вопросам (ДЭСВ ООН), Программа развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) и Отдел Организации Объединенных Наций по оказанию помощи в проведении выборов (ОПВ ООН):

  • Сеть АСЕ предлагает специалистам по вопросам проведения выборов такие онлайновые ресурсы, как энциклопедия по выборам, сравнительные данные по методике проведения выборов в мире и широкий набор избирательных материалов из различных стран мира.
  • Сеть специалистов АСЕ объединяет специалистов и практиков по вопросам проведения выборов из различных стран, обладающих разнообразными и взаимодополняющими опытом и экспертными знаниями, в впервые созданную глобальную информационную сеть АСЕ по распространению опыта выборов. Эта Сеть также поддерживается 10 действующими в разных частях мира региональными ресурсными центрами по вопросам проведения выборов.
  • Центр ACE по укреплению потенциала уделяет основное внимание обмену знаниями и опытом по вопросам проведения выборов, а также содействует коллегиальному обучению и коллегиальной поддержке в качестве главных принципов повышения квалификации специалистов по вопросам управления выборами.

Проект в области увеличения объема ресурсов в сфере демократии, управления и выборов (БРИДЖ)

Со времени его разработки в 1999 году проект БРИДЖ стал наиболее полным курсом повышения квалификации по вопросам управления избирательными процессами. Этот проект является результатом партнерства Организации Объединенных Наций (ОПВ и ПРООН), Международного института по вопросам демократии и помощи в проведении выборов, Австралийской избирательной комиссии и Международного фонда поддержки избирательных систем и был разработан самими специалистами по управлению выборами и людьми, которые имеют богатый опыт в проведении выборов во многих странах и контекстах.

На сегодняшний день учебные курсы в рамках проекта БРИДЖ были проведены квалифицированными специалистами в более чем 100 странах для более чем 415 000 участников. Каждый учебный курс нацелен на повышение квалификации, расширение знаний и повышение уверенности специалистов по вопросам выборов и главных заинтересованных сторон по различным аспектам избирательного процесса, включая представителей средств массовой информации, политических партий, наблюдателей за проведением выборов и доноров.

Проведение семинаров-практикумов в рамках проекта БРИДЖ включено во многие проекты и миссии по оказанию помощи в проведении выборов в целях расширения возможностей сотрудников избирательных органов и других заинтересованных сторон.