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选举

An electoral officer (right) assists a voter at a polling station during run-off presidential elections in the Central African Republic.
中非共和国的总统选举。UN Photo/Nektarios Markogiannis

概述

  选举是民主进程的一个重要组成部分,其他重要组成部分包括政治过渡、落实和平协定和巩固民主。联合国在为这些重要变革进程提供国际援助方面发挥着重要的作用。

  选举援助只能应相关会员国的明确请求或根据安全理事会或大会的授权才能提供。联合国在商定或提供选举援助之前要评估会员国的需求,以确保根据相关国家或情况的具体需求来提供援助。联合国已多次重申,联合国的援助应该客观、公正、中立和独立,适当尊重主权,同时确认组织选举是会员国的责任。自1991年联合国秘书长任命政治事务副秘书长作为选举援助事物协调人并获得大会支持以来,已经有100多个国家请求并得到了联合国选举援助。自1991年起,联合国选举援助的机构安排和参与选举援助的实体不断得到拓展和完善。

  现在,有许多联合国实体都获得了关于选举活动和支助的授权,或以其他方式从事选举支助活动。这个领域的行动者各种各样,大会一再强调全系统范围内的一致性和连贯性的重要性,并且重申协调人在这方面的领导责任。因此,协调人负责制定选举援助政策,决定联合国选举援助在某个申请国家的参数,并负责维持选举专家名册,以便迅速部署到任何联合国援助活动。

  协调人获得联合国秘书处政治事务部选举援助司支助。该司根据会员国的请求,在评估选举需要后,向协调人建议关于联合国所有选举援助的参数。该司还就选举特派团的组成或援助项目提供咨询意见,并维持本组织的机构记忆和统一专家名册。该司也负责拟订政策。该司代表协调人向参与选举援助的联合国所有实体持续提供政治和技术指导,包括在选举政策和良好做法方面的指导。该司会在必要时向秘书长及其特使提供支助,也会为联合国政治和维和特派团提供支持,以预防和调解选举危机。此外,选举援助司与参与选举的其他地区及政府间组织维持选举方面的伙伴关系,并提供能力发展支助。

 

历史沿革

  联合国的历史与选举紧密交织。在托管和非殖民化年代,联合国监督并观察世界各地无数的公民投票、宪法或法律复决的全民公投和选举。

  1990年代,联合国曾在东帝汶、南非、莫桑比克、萨尔瓦多和柬埔寨观察、监督或组织对于这些国家而言具有里程碑意义的选举和全民协商。最近,本组织向多个国家具有里程碑意义的选举提供了至关重要的技术和后勤援助,包括阿富汗、中非共和国、刚果民主共和国、伊拉克、尼泊尔、塞拉利昂和苏丹。

  当前,各国对联合国选举援助的需求不断扩大,各项行动的持续时间随之延长且复杂性日增。选举观察曾是联合国早期支助中的一项核心活动,现在已然鲜少看到,而技术援助却在成倍地增长。援助由联合国大会严格管制,其发展演变从1991年以来的一系列决议中可见一斑(请参考这方面的最新决议,包括2016年的A/RES/70/168和2017年的A/RES/72/164)。

  即便联合国选举援助在不断地演变,以适应各会员国不断变化的需求和情况,但它仍继续立足于《世界人权宣言》的既定原则——即人民的意志是政府权力的基础;这一意志应以定期的和真正的选举予以表现。

 

援助类别

  联合国提供选举援助的原则是不采取“一刀切”的模式。联合国根据各个请求会员国的具体需求量身定制选举援助方案。尽管国际社会相当关注在联合国维持和平行动背景下或其他冲突后环境下进行的选举,但大多数选举援助活动是非行动背景下的技术援助。以下列举了联合国选举援助部分类别的实例,这些实例源于联合国选举政策文件:

  • 技术援助:技术援助是最常见的联合国选举援助形式,可定义为致力于改进选举法、选举流程及制度的法律、操作及后勤援助。技术援助可能覆盖选举流程所有或部分方面,可能针对某一选举事件,也可能根据授权、请求和需求评估针对多次选举事件。尽管联合国技术援助主要面向选举行政当局和机构,它也可能包括向其他众多利益攸关方和机构提供的援助。技术援助可能应某一会员国的请求,也可能根据安理会或大会的授权提供。
  • 创造有利环境的支助:和平特派团的授权通常包括创建有利环境以便更好执行各项任务的条款。在开展任务的国家,他们可能会利用斡旋和政治角色,创造对选举有利的环境。通过与军事、警方和民间力量的合作,维和特派团还能帮助稳定安全局势,这一点对于创建有利选举环境来说至关重要。按照他们的授权,人权高专办和联合国妇女署也可能决定在选举前、选举中和(或)选举后监测人权问题或妇女在国内的参与程度,以促进形成有利于举行可信的选举的环境,并确保选举遵循相关国际标准。在特殊情况下,例如国家处于过渡时期或面临暴乱风险,政治建和部作为联合国维持和平及预防外交领导者,也可能协助调解、预防冲突并且发挥斡旋作用。
  • 选举过程组织和实施:如果联合国被授权组织实施选举或公投,那么,组织就承担通常由国内选举机构履行的职责。在这种情况下,联合国对整个过程拥有全部的权力。鉴于国家自主权至上的原则,这种援助极少授权,除非在冲突后或非殖民化局势下国家机构能力不足的特殊情况下,此类援助不可能发生。此类授权只有通过安理会或大会决议才有可能。
  • 核证/审核:在选举中,“核证”通常指国家政府批准或确认选举最终结果的法律程序。然而,在少数情况下,安理会和大会可能要求秘书长扮演“核证人”的角色。在这种情况下,联合国应请求核证国家选举机构所实施的选举进程的所有或部分方面的公信度。联合国需出具一份最后声明来证明选举的公信度。所遵循的模式会因国家选举背景的不同而变化。联合国选举核证需要大会或安理会的授权。
  • 选举观察:选举观察指运用既定的方法,通过直接观察系统化地收集选举进程信息,通常要对定量和定性数据进行分析。观察过程的结果通常是针对选举进程的整体实施情况出具一份评价性的公开声明。联合国开展选举观察,会部署一个特派团来观察选举进程中的每一个阶段并向秘书长汇报,秘书长则会发布一份关于选举实施情况的公开声明。联合国很少开展选举观察,选举观察需要大会或安理会的授权。
  • 选举监督:选举监督指联合国认可和批准选举进程的每一个阶段,以证明选举的整体公信度。为实施监督选举,联合国可能直接参与建立选举机制,例如安排选举日期、发布选举规则、监制选票、监控选票站工作、计票以及协助解决争端。如果联合国在某个阶段对选举程序或具体实施不满意,实施该阶段选举工作的选举管理机构需听取联合国的建议整改,并做出必要的调整。选举的进展取决于联合国对每一个阶段的认可。联合国选举监督也需要大会或安理会的授权。
  • 政治和/或选举专家小组:联合国专家小组即负责选举进程跟踪和报告的小团队。专家小组可能是由选举进程或调解专家组成的选举专家监察小组,也可能是由政治、选举和调解领域的知名人士组成的高级小组。专家小组将根据自身以及其他国际和国家利益攸关方的观察,独立评估选举在技术和政治方面的整体实施情况。评估结果通常提交给秘书长或联合国选举援助活动协调中心。与选举观察特派团不同的是,专家小组不需要在整个选举期间都留在选举举办国(只需在具有战略重要性的选举时期前往即可),而且也不需要公布他们的结论。组建专家小组需要秘书长或联合国选举援助活动协调中心的授权。
  • 选举观察员协调:联合国为国际观察员提供两种支助:(一)行动支助和(二)国际观察员协调。国际观察员协调活动范围广泛,包括为选举观察以及观察员部署简报和促进、工作汇报等其他行动提供后勤和行政支助。许多观察员小组都会获得这支助,可应会员国的请求提供。

 

请求援助

  虽然大多数援助体系应某一会员国的请求而提供,但联合国选举援助还可能会根据安全理事会或大会的要求提供,在设立内含选举组成部分的维持和平或特别政治特派团时,此种情况较为常见。

  关于联合国选举援助的先决条件和指导方针详见秘书长报告 A/49/675, 附件三。主要指导方针和程序现分述如下:

  选举援助请求可由联合国会员国的政府首脑或外交部长提出。在某些情况下,也可以接受来自参与规划和实施选举的部门或选举委员会等其他实体的请求。不接受来自立法机构、政治党派、民间团体及其他实体的选举援助请求。选举援助请求必须由当事会员国受权约束该国遵守与联合国所订立之各项协定的某一机关提出。国家选举管理机构一般无此权限,但其请求有时可获允。

  请求会员国必须以书面形式正式提出选举援助请求。所提请求必须送交国家和全球一级的有关联合国代表(秘书长、她/他的特别或驻地代表或者主管政治事务副秘书长)。所有请求都会被转递至选举援助事务协调人,即主管政治事务副秘书长。

  由于选举筹备的诸多方面(如选民登记)须在选举活动开始前的几个月甚至几年就着手进行,选举援助请求的提交时间必须充分提前。选举援助请求应尽早提出,以确保有充足时间评估请求并酌情提供援助。

  请求一经提交,联合国即会着手进行评估,由选举援助司组织一个需求评估特派团前往该国,或由选举援助司进行书面材料评审。选举援助事务协调人根据需求评估特派团的报告决定联合国是否应该提供支助,如果是,应该提供何种支助。

  在协调人准予提供支助后,由联合国有关实体按照需求评估特派团的建议和选举援助司的咨询意见规划和实施拟议援助。

 

提供选举援助的联合国实体

  联合国选举援助是一项全系统工作,需充分利用联合国大家庭中多个实体的互补性专门知识和能力。这些实体包括:

政治和建设和平事务部(政治建和部)

  主管政治和建设和平事务副秘书长兼政治和建设和平事务部负责人担任联合国选举援助事务协调人,由政治建和部选举援助司协助其履行职能。所有申请联合国选举援助的请求须一律转交政治事务部副秘书长,其职责主要包括两个方面:就会员国提出的请求向秘书长提供咨询意见;以及确保联合国选举援助提供工作的一致性。除了在选举援助方面广泛发挥协调作用外,政治建和部还负责监督外地政治特派团,这些特派团在很多情况下都会参与选举援助活动,这是其预防冲突或建设和平任务的一部分。

和平行动部

  在维持和平和许多冲突后环境中,援助一般是通过由维持和平行动部支持的外地特派团的选举组成部分来提供。在这种情况下,选举援助司密切配合维和部规划和管理维持和平行动的选举支助方面。

联合国开发计划署(开发署)

  开发署是组织负责为选举机构、法律框架及法律程序制订和在维和行动之外或冲突后的选举提供支助的主要执行机构。开发署每年管理着大约40到50个外地选举项目。开发署还与会员国进行接洽,共商长期发展能力,包括在选举间隔期加强各选举管理机构。在没有特派团的地方一级,开发署国家办事处在协调选举援助方面发挥着关键的作用。除了外地活动,开发署还提供关于选举相关问题的重要分析及知识产品。

人权事务高级专员办事处(人权高专办)

  人权高专办在选举中提供人权监督培训及建议,支持并组织推动无暴力选举的运动,参与倡导尊重人权的选举立法和机构建设,监督并报告选举进程中侵犯人权的行为。

联合国志愿人员(志愿人员)

  志愿人员方案为联合国选举事务外地行动提供关键性的实务和行动支助,为这些行动的人员配置补充经验丰富的专业人员,且通常是在极短的部署时间内大量补充。选举援助司密切配合志愿人员筛选担任选举事务外地特派团志愿人员岗位的人员。已在志愿人员登记的人员有资格在选举事务外地项目和行动中担任各类志愿人员岗位。

联合国项目事务厅(项目厅)

  项目厅是联合国系统及其会员国的服务提供方。项目厅现已向联合国在多个国家的选举援助提供行动、后勤及其他支助,并经常与开发署密切合作,共同开展选举援助活动。项目厅的灵活性和响应能力是联合国系统开展选举援助活动的重要资产。

联合国教育、科学及文化组织(教科文组织)

  教科文组织是负责促进和支持表达自由、新闻自由和信息自由的联合国专门机构。自由独立的媒体,无论是线上媒体还是线下媒体,是向民主过渡的关键所在。为此,教科文组织的目标是加强媒体公正均衡地报道选举活动的能力。教科文组织通过其分布在世界各地的外地办事处与当地记者和媒体工作者合作,培训和建设其选举报告能力。

联合国促进性别平等和增强妇女权能署(妇女署)

  联合国妇女署获授权应会员国的请求,通过开展规范制订支助和业务活动,为所有会员国提供关于性别平等、妇女赋权和妇女权利以及性别平等主流化的指导及技术支助。联合国妇女署致力于促进性别平等及政治进程中的妇女参与,同时也是领导、协调和促进联合国系统履行性别平等和妇女赋权责任的机构。在选举进程中,联合国妇女署提供促进性别平等和妇女参与方面的培训和建议。

国际移民组织(移民组织)

  国际移民组织于2016年加入联合国系统,是在移民问题上起主导作用的政府间组织,并经常开展专为难民、寻求庇护者以及移民设计的海外投票方案。

 

选举资源

  联合国与其他政府和非政府组织合作伙伴合作,现已开发出若干种工具来向选举工作者提供有益资源。

ACE选举知识网络

  ACE选举知识网络提供关于选举的全面、权威信息,促进选举相关专业人员之间的联系,并提供能力发展服务。

  ACE选举知识网络由在提供有针对性的选举管理技术援助方面世界领先的8个伙伴组织在2006年创建,这8个组织分别是:加拿大选务局南部非洲选举研究所墨西哥联邦选举研究所国际选举制度基金会(选举基金会)国际民主和选举援助学会联合国经济和社会事务部(经社部)联合国开发计划署(开发署)和联合国选举援助司(选举援助司)。

  • ACE向选举工作者提供在线服务,如关于选举的百科全书和关于世界各地选举实践的比较数据;以及来自世界各地的选举材料集锦。
  • ACE工作者网络汇集了来自不同国家、具有多样化和互补的经验和专门技能的选举问题专业人员和工作者,以共同建设选举领域全球首个选举知识网络。来自世界各地10个区域选举资源中心亦向该网络提供支持。
  • ACE能力发展机制专注于分享选举知识和经验;以及促进同行学习和同行支助,以此作为培养选举管理者技能的主要原则。

民主、治理和选举资源建设项目

  自1999年确立以来,民主、治理和选举资源建设项目已成为选举管理领域最全面的专业发展课程。该项目由联合国(选举援助司和开发署)会同国际民主和选举援助学会、澳大利亚选举委员会与国际选举制度基金会合作发起,由选务行政人员本身——谙熟许多不同国家和背景下选举的人员——一手制定。

  迄今为止,民主、治理和选举资源建设课程一直是由娴熟的专业人员授课,现已在逾100个国家开班,共有41.5万多名参与者受训。每一次训练都旨在提高选举专业人员和主要利益攸关方,包括媒体、政党、选举观察员和捐助者群体成员在选举进程方面的技能、知识和信心。

  民主、治理和选举资源建设讲习班现已纳入多项选举援助项目和任务,以培养选举当局和其他利益攸关方的能力。